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在行政审批改革背景下,如何完善动物防疫行政许可事项

2017-05-20 09:10:39 来源:中国兽药114 
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  加快实施动物饲养场所风险评估管理,将动物防疫条件有关内容作为风险评估的一部分,全面评估动物饲养场所的疫病风险状况,并依据结果决定动物的流通范围,实现控制动物流通范围的政策更具科学性、合理性。
在行政审批改革背景下,如何完善动物防疫行政许可事项

  “动物饲养场所动物防疫条件审查”“动物产地检疫”和“跨省、自治区、直辖市引进乳用动物、种用动物及其精液、胚胎、种蛋的审批”等三项动物卫生监督制度的实施,对我国动物疫病防控、确保动物及动物产品安全、保障人民群众生命安全起到了十分关键的作用。但随着我国动物养殖水平的提高、动物疫病防控技术的进步,在中央深化行政审批制度改革的背景下,这三项制度逐渐显现出不适应性,存在改革的必要。
 
  关于动物饲养场的动物防疫条件审查
 
  存在的问题
 
  《中华人民共和国动物防疫法》(以下简称《动物防疫法》)要求兴办动物饲养场(养殖小区)应当取得动物防疫条件合格证。同时,《动物防疫条件审查办法》规定“本办法所称动物饲养场、养殖小区是指《中华人民共和国畜牧法》(以下简称《畜牧法》)第三十九条规定的畜禽养殖场、养殖小区。”在实际操作时,一般也都将省级人民政府规定的“达到应当向所在地县级畜牧兽医行政主管部门备案的动物饲养场(养殖小区)的规模标准”当作需要审查发(换)证的动物饲养场(养殖小区)规模标准。这样,除了可能出现动物饲养场(养殖小区)建设完成后再申请办证,条件不符合、改造难度大的情形外,还存在以下问题:
 
  规模标准以下的饲养单元没有规定动物防疫条件。相对于规模动物饲养场来说,小于规模标准的动物饲养单元的饲养、防疫水平普遍较低,发生疫病的几率更高,而法律法规对这类小于规模标准的动物饲养个体没有规定任何动物防疫条件,将严重影响动物疫病的有效防控。
 
  动物防疫条件没有区分度。在一般情况下,同样符合《动物防疫条件审查办法》规定的动物饲养场,与主要交通干线的距离不同、配备的设施设备不同、涉及的动物疫病风险也会有所不同。良好的动物圈舍、设施设备以及先进技术的使用既改善了动物的生存环境,提高了动物的免疫力和抗病能力,又提高了动物的品质。而现行的动物疫病防控政策缺乏对投入高、条件好的动物饲养场给予应有的价值体现,取得动物防疫条件合格证的动物饲养场与没有取得合格证的饲养场产出的动物基本上都可以在全国范围内自由交易、流通,动物防疫条件好的动物饲养场在市场上往往没有明显的竞争优势。
 
  动物防疫条件监管任务重。法律法规既要求对未取得动物防疫条件合格证的饲养场进行查处,又要求对取得许可的条件是否符合进行监督检查。近年来,随着职责和任务增多,动物卫生监督机构普遍面临人员力量严重不足的局面,并且这种局面在较长的时期内都难以改观。面对数量众多的饲养场,容易出现违法者众多、执法机构无力责众,甚至出现“法不责众”的现象,不仅有损执法机构的形象,而且增加了执法机构及官方兽医渎职的风险。此外,由于部分养殖者无《动物防疫条件合格证》,导致经营饲养场的违法事实不能及时被发现,这也成为追究动物卫生监督执法人员的渎职违法事实之一。
 
  有关思考
 
  依照国务院“简政放权、放管结合、优化服务”的要求,逐步减少行政许可的种类与数量,更多采信认证认可等第三方机构评价结果,加快政府职能转变。认证认可是国际通行的第三方合格评定手段,以第三方认证认可逐步取代行政许可是提升政府效能的必然趋势,是加快转变政府职能的重要手段。并且,不少企业也都有愿意通过相关认证来证明产品质量,如:不少企业通过了无公害农产品认证、甚至绿色食品认证,一些企业还通过了危害分析的临界控制点(HACCP)、ISO9000及以上标准以及良好农业规范(GAP)等管理体系认证。是否可以考虑取消动物饲养场所的动物防疫条件审查的行政许可,设立动物防疫条件评估认证制度,并对动物防疫条件划分不同的等级,根据等级高低决定动物可流通的范围,如最高等级的可全国范围流通,中等级的可在省内跨市级流通,次之的可在市级范围内跨县级流通,最低等级或者未申请评估认证的只可在县级或者乡镇内流通。由动物饲养场自行决定是否申请评估。这一做法,首先可以降低动物卫生监督机构及官方兽医的职务风险;其次可以促进动物饲养场主动申请评估认证,便于动物卫生监督机构掌握更多的动物饲养场的情况;再次,可以促使部分动物饲养场不断加大投入,全面提升动物防疫条件的水平。
 
  更进一步,加快实施动物饲养场所风险评估管理,将动物防疫条件有关内容作为风险评估的一部分,全面评估动物饲养场所的疫病风险状况,并依据结果决定动物的流通范围,实现控制动物流通范围的政策更具科学性、合理性。
 
  关于动物产地检疫
 
  存在的问题
 
  产地检疫应有的功能没有完全发挥。产地检疫时,除了查验资料及畜禽标识外,主要依靠眼观,偶尔加上温度计和听诊器来开展临床检查,缺少屠宰检疫中的隔离等措施以及同步检疫,并且只有在疑似患有检疫规程规定的疫病或临床检查发现其他异常情况下才进行实验室检测。从检出的染疫或者疑似染疫数量来看,检出率非常低,而目前动物疫病防控形势仍然不容乐观,说明产地检疫的质量不高、应有的作用并没有完全发挥出来。
 
  动物产地检疫申报制度难以落到实处。《动物防疫法》要求屠宰、出售或者运输动物前应当申报检疫,即动物只要移动就要申报检疫,而不论其目的地是在本县、本市、本省、省外。由于动物养殖场(户)普遍分布零散,不少场(户)地处偏远、交通不便,并且散养户、中小规模养殖场数量占较大比重,因此,这种制度落到实处,除了需要管理相对人具有较强的守法意识外,还需要动物卫生监督机构具备大量的人员、经费等保障。而动物卫生监督机构的实际情况是,一方面不少地方执法经费普遍难以满足需要、缺口较大,另一方面执法人员严重不足。在人员不足的情况下,不少地方不得不聘用临时人员协助,使得执法风险显著增加;明知养殖场(户)没有按规定申报检疫也无法一一立案查处,导致即使知道有职务犯罪风险也无法防范;还有的地方不得已少设立动物检疫申报点,或者在屠宰场附近设立动物检疫指定申报点专门受理、开展本县养殖并进入本县屠宰场的动物产地检疫申报,使得动物产地检疫申报制存在的价值大打折扣。另外,从每年的检疫与出栏动物数量比例、查处的相关案件数来看,这种制度实际上并未落到实处。
 
  条款设置不合理。《动物防疫法》所指的动物、动物产品检疫只是“对动物、动物产品进行疫病检查、定性和处理”。无法囊括实际操作中所有的疫病检查事项。《动物检疫管理办法》第十四条规定了动物产地检疫出证条件,其中第五项要求“养殖档案相关记录和畜禽标识符合农业部规定”。其中,“相关记录”可有两种理解:一是与动物卫生监督机构职责相关的记录,如免疫、检疫、畜禽发病、诊疗、无害化处理等。在动物产地检疫规程中,也只要求官方兽医通过查验养殖档案了解生产、免疫、监测、诊疗、消毒、无害化处理等情况,确认饲养场(养殖小区)6个月内未发生相关动物疫病,确认动物已按国家规定进行强制免疫并在有效保护期内,即主要确认动物疫病及免疫情况。二是与动物健康有关的记录,主要是用药情况。实际操作中一般要求“如果动物没过休药期,就要告知畜主必须过了休药期再提出检疫申报”,有些司法机关也是如此理解。如2012年12月央视曝光“速生鸡”事件后,对官方兽医进行追责时,法院认为官方兽医“在动物出栏前,到场到户临栏检疫,查验养殖户免疫、用药、消毒、疫病检测及相关免疫证明和检测报告单,结合临床健康检查均无异常后,方可出具《动物检疫合格证明》。”未发现肉鸡养殖户违法使用违禁药品也成为官方兽医违法行为的一部分。《动物检疫管理办法》第十四条还要求乳用、种用动物和宠物应当符合农业部规定的健康标准。《乳用动物健康标准》中奶牛、奶山羊健康标准包括“养殖档案齐全”。根据《畜牧法》的规定,养殖档案的法定监管部门是县级以上地方人民政府兽医行政主管部门。兽药的来源、名称、使用对象、时间和用量等有关情况属于《兽药管理条例》调整的范围,其法定监管部门也同样是县级以上地方人民政府兽医行政主管部门。作为《动物防疫法》的配套法规,《动物检疫管理办法》不能要求动物卫生监督机构履行应由兽医行政主管部门履行的职责。
 
  有关思考
 
  重新界定申报动物产地检疫的范围。英国动物在国内流通都不需检疫,美国对各州内从农场运到屠宰场的动物不检疫,只有在跨州流通时才需检疫,因此,可以在借鉴其他国家做法的基础上,在一定范围内取消申报动物产地检疫。
 
  对动物产地检疫合格条件进行评估。对动物产地检疫合格条件的合法性、合理性进行评估,严格按照《动物防疫法》规定的动物卫生监督机构的职责设定动物产地检疫合格条件,对于有关条款当中类似“农业部规定”等模棱两可的概念给予明确,对于不属于法定监管事项一律取消。
 
  关于跨省、自治区、直辖市引进乳用动物、种用动物及其精液、胚胎、种蛋涉及的审批
 
  存在的问题
 
  动物卫生监督机构承担的风险高。由于我国种畜禽检疫对象包括的疫病没有完全净化,跨省调运乳用、种用动物以及种禽的产地规程都要求进行实验室检测,尤其是乳用、种用动物要100%进行检测。除了相关疫病没有达到净化标准,带毒(菌)个体在群体中不断散毒(菌),由此带来的检测成本、企业运行成本增加外,也增加了动物卫生监督机构的履职风险。根据相关跨省调运动物的产地检疫规程的要求,实验室检测须由省级动物卫生监督机构指定的具有资质的实验室承担。
 
  符合审批的条件设置不够合理。《动物检疫管办法》第三十六条规定的审批合格条件不合理主要表现在两个方面:一方面,从动物卫生监督系统内部来看,输出场的有关情况同样需要输出地动物卫生监督机构在实施产地检疫时进行把关,这实际上是一种重复许可,不符合行政许可高效便民的原则。另一方面,从输入场来看,如果输入场没有不符合条件而引进动物及其精液、胚胎、种蛋,那也是从低风险到高风险,与疫病防控政策并不违背。同时,输入场不达到条件则不能获得审批,也就限制了不需要办理《动物防疫条件合格证》的养殖户从省外引进种畜禽(虽然这种行为发生的几率可能很低)的权利,这种限制与《畜牧法》所提倡的发展优质、高效、生态、安全的畜牧业以及支持畜禽养殖者购买优良畜禽、繁育良种等不相适应。并且未达到条件的输入场引进的种用动物的后代也是不能随意就作为种用动物出售的,那么输入场自愿花费较大的成本引进种畜禽,法律法规也没必要加以限制。另外,从畜牧兽医部门实施的种畜禽有关行政许可来看,除了跨省调运审批、产地检疫外,还涉及到动物防疫条件合格证、种畜禽生产经营许可证。
 
  有关思考
 
  推进种畜禽疫病净化。根据《国家中长期动物疫病防治规划(2012—2020年)》提出的“健全种用动物健康标准,实施种畜禽场疫病净化计划,对重点疫病设定净化时限”,抓紧实施乳用动物和种用动物疫病净化计划,适时推行强制净化,提高乳用动物和种用动物健康水平,建立完善事前和事中监管机制。根据疫病净化情况决定动物可调运的范围,产地检疫只有在怀疑患有相关疫病等情况下才开展实验室检测。同时,为防止运输途中感染,可增加调入后隔离观察期间的实验室疫病监测,进一步强化事后监管措施。
 
  优化审批条件。对现行规定的审批条件进行评估,减少动物卫生监督系统内部重复审查的事项,对不必要的条件予以删除。同时,尽快完善全国联网的跨省调运动物检疫电子出证系统,并在此基础上建立全国统一的动物卫生监督互联互通平台,提高跨省调运动物检疫审批工作效率。根据中央深化行政审批制度改革的精神,国务院于2013年印发了《关于严格控制新设行政许可的通知》,在提出严格控制新设行政许可的同时,还要求对已设定的行政许可,要加强跟踪评估、监督管理,起草法律、行政法规修订草案,起草单位要对该法律、行政法规设定的行政许可的实施情况进行重点评估,对没有达到预期效果或不适应经济社会发展要求的行政许可,可以提出修改或废止建议;国务院有关部门要建立制度、畅通渠道,听取公民、法人或其他组织对其负责实施的行政许可提出的意见和建议。近年来,农业部也先后开展了《动物防疫法》及其配套规章《动物检疫管理办法》《动物防疫条件审查办法》的立法后评估。因此,可以在相关立法评估的基础上,专门开展动物防疫行政许可的范围、许可条款的设置等评价,对需要调整的事项及时进行优化、改进,提高行政许可的质量,充分发挥其应有的作用。

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